FNs Flygtningekonvention af 1951 om flygtninges retsstilling – spørgsmål og svar

Konventionens historie

Folkeforbundet, forgængeren for FN, begyndte arbejdet med at udvikle international ret, konventioner og retningslinier til beskyttelse af flygtninge allerede tidligt i det 20. århundrede. Dette arbejde nåede sit højdepunkt den 28. juli 1951, da en speciel FN-konference godkendte konventionen om flygtninges retsstilling.

Konventionen redegør detaljeret for, hvem der er flygtninge, og hvilken retsbeskyttelse, anden bistand og sociale rettigheder flygtningene bør få fra medlemsstaterne, dvs. de stater der har undertegnet konventionen. På samme måde angiver konventionen en flygtnings pligter over for værtslandet og fastslår, at visse kategorier af personer, såsom krigsforbrydere, ikke er berettiget til flygtningestatus.

Det første dokument var begrænset til først og fremmest at give europæiske flygtninge beskyttelse efter Den anden Verdenskrig, men i en protokol fra 1967 udvidedes konventionens rækkevidde til at omfatte mennesker på flugt verden over. FNs Flygtningekonvention af 1951 har også givet impulser til regionale aftaler, f. eks. Afrikas flygtningekonvention fra 1969 (OAU-konventionen) og Latinamerikas Cartagena-deklaration fra 1984.

Danmark var det første land,  der ratificerede konventionen, den 4. december 1952. Siden da har i alt 143 lande tilsluttet sig konventionen og/eller protokollen. Men i og med at den globale migration har ændret karakter, og antallet af mennesker på flugt er vokset dramatisk i de senere år, er der blevet rejst tvivl om betydningen af FNs Flygtningekonvention - ironisk nok særligt i Europa, dér hvor konventionen kom til verden.

For øjeblikket yder UNHCR hjælp  til ca. 20 millioner mennesker. Konventionen er stadigvæk en hjørnesten, når det gælder beskyttelse af flygtninge, og den har vist sig at være bemærkelsesværdig fleksibel under de hastige forandringer, der præger vores tid.

Hvem er flygtning?

Artikel 1 i konventionen definerer en flygtning som en person, der er flygtet fra sit land og "som følge af velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser befinder sig udenfor det land, i hvilket han har statsborgerret, og som ikke er i stand til - eller på grund af sådan frygt, ikke ønsker - at søge dette lands beskyttelse" og derfor ikke er i stand til eller ikke ønsker at vende tilbage dertil.

Hvorfor er konventionen vigtig?

Det var den første rigtige internationale overenskomst, der dækkede de vigtigste aspekter af en flygtnings liv. Den fremhæver klart og tydeligt et antal grundlæggende menneskerettigheder, der ikke bør være mindre omfattende end de friheder, som andre udlændinge med opholdstilladelse og i mange tilfælde også landets egne borgere har. Konventionen så den internationale rækkevidde af flygtningekriserne og erkendte behovet for internationalt samarbejde såvel som nødvendigheden af, at staterne delte ansvaret og tog fat i problemet.

Hvad indeholder FNs Flygtningekonvention af 1951?

Konventionen definerer flygtningebegrebet. Den sammenfatter flygtninges rettigheder, blandt andet religions- og bevægelsesfrihed, retten til arbejde, uddannelse og rejsedokumenter, men den understreger også flygtningenes pligter over for værtslandet. En bestemmelse af afgørende betydning i konventionen siger, at flygtninge ikke må sendes tilbage til et land, hvor de frygter forfølgelse (refoulement). Der er også gjort rede for, hvilke individer eller grupper der ikke omfattes af konventionen.

Hvad indeholder protokollen af 1967?

Protokollen af 1967 fastslår, at FNs Flygtningekonvention af 1951 skal omfatte alle flygtninge uden geografisk begrænsning og uden begrænsning i tid, dvs. uden hensyn til om hændelser, der har ført til, at vedkommende er blevet flygtning, er indtruffet før eller efter 1. januar 1951.

Hvad er beskyttelse?

Regeringen i et land er ansvarlig for at opretholde lov og orden. Hvis en regering er ude af stand eller uvillig til at gøre dette, noget der ofte er tilfældet under en konflikt eller i forbindelse med interne uroligheder, kan det medføre, at folk anser deres grundlæggende menneskerettigheder for truet og flygter fra deres hjem. Ofte flygter de til et andet land, hvor de kan registreres som flygtninge og garanteres grundlæggende rettigheder.

Hvem beskytter flygtninge?

Det er først og fremmest regeringen i asyllandet, der er ansvarlig for flygtningenes beskyttelse. De 145 stater, der har tilsluttet sig konventionen og/eller protokollen, har pligt til at overholde statutterne i konventionen/protokollen. Det er UNHCRs opgave at overvåge anvendelsen og at gribe ind, hvis det er nødvendigt, for at sikre sig, at flygtninge, der har handlet i god tro (bona fide-flygtninge), får asyl og ikke tvangs­tilbagesendes til et land, hvor deres liv kan være i fare. Organisationen søger at hjælpe flygtningene med at opbygge en ny tilværelse, enten gennem lokal integration, frivillig tilbagevenden til hjemlandet eller, hvis dette ikke er muligt, gennem omplacering til et tredjeland, dvs. genbosætning.

Er konventionen fortsat af betydning i det nye årtusind?

Ja. Oprindelig vedtog man konventionen for ved hjælp af den at tage fat i problemerne, der fulgte med Den anden Verdenskrigs afslutning og de voksende spændinger mellem øst- og vestblokken. Siden da er der sket store forandringer i såvel konflikternes natur som i indvandringsmønstret. Alligevel har konventionen vist sig at være et bemærkelsesværdigt robust dokument, der har bidraget til at give beskyttelse til skønsmæssigt 50 millioner mennesker i uhyre forskellige situationer. Konventionen vil altid komme til at opfylde et behov, så længe der er mennesker, der bliver forfulgt - enten som individer eller grupper.

Er konventionen et egnet værktøj til regulering af migrationen?

Nej. Millioner af “økonomiske” og andre migranter har i de seneste årtier draget fordel af de forbedrede kommunikationer og søgt en bedre fremtid i andre lande, fremfor alt i den vestlige verden. Selv om det ofte sker, bør disse migranter imidlertid ikke forveksles med bona fide-flygtninge, der må flygte, fordi de er forfulgt og i livsfare. De indvandringsmønstre, vi ser i dag, kan være vældig komplekse, med en blanding af økonomiske migranter, flygtninge og andre. Det er ingen misundelsesværdig opgave, regeringerne har, når de skal skelne de forskellige grupper fra hinanden og sørge for, at de, der virkelig har grund til at søge asyl som flygtninge, får deres sag prøvet ved en retfærdig og korrekt gennemført asylprocedure.

På hvilken måde er flygtninge og økonomiske migranter forskellige?

Normalt forlader en økonomisk migrant sit hjemland frivilligt for at søge en bedre fremtid et andet sted. Dersom vedkommende skulle vælge at vende tilbage til hjemlandet, vil han eller hun fortsat nyde beskyttelse fra regeringen i landet. Flygtninge flygter, fordi de frygter forfølgelse. Under de rådende forhold kan de ikke vende hjem i sikkerhed.

Omfatter konventionen internt fordrevne?

Nej, ikke udtrykkeligt. Flygtninge er personer, der har krydset grænsen til et andet land og søgt fristed der. Internt fordrevne kan være flygtet af lignende årsager, men befinder sig inden for deres eget lands grænser og hører derfor fortsat ind under hjemlandets love. UNHCR bistår flere millioner internt fordrevne, der er i specielle krisesituationer, men organisationen kan ikke hjælpe alle internt fordrevne over hele verden. Deres antal er anslået mellem 20 og 25 millioner. Der foregår for øjeblikket livlige diskussioner i internationale fora om, hvordan beskyttelsen af denne gruppe af personer på flugt kan forbedres, og hvem der skal tage ansvaret for det.

Kan konventionen løse flygtningeproblemerne?

Mennesker bliver flygtninge enten på individuel basis eller i forbindelse med masseflugt, og årsagerne er politiske, religiøse, militære eller andre problemer, der opstår i hjemlandet. Konventionen blev ikke skrevet, fordi man ville tage fat på de bagvedliggende årsager til at folk må flygte, men fordi man ville mildne følgerne ved at tilbyde ofrene en vis grad af international retsbeskyttelse og anden bistand, og fordi man med tiden ønskede at hjælpe flygtningene til at begynde en ny tilværelse. Retsbeskyttelse kan bidrage til en helhedsløsning, men da antallet af flygtninge er vokset dramatisk de seneste årtier, er det blevet helt tydeligt, at humanitære indsatser ikke kan erstatte politiske løsninger, når det gælder krisehåndtering.

Hvilke pligter har en flygtning?

Flygtninge skal respektere asyllandets love og forordninger.

Er en stat, der har skrevet under på aftalen, nødt til at give permanent asyl til alle flygtninge?

Konventionen tilbyder ingen automatisk eller permanent beskyttelse. Nogle gange bosætter flygtninge sig permanent og integreres i asyllandet, men det kan også ske, at en person holder op med at være flygtning, fordi der ikke længere er grundlag for dennes flygtningestatus. Frivillig tilbagevenden til hjemlandet er den løsning, UNHCR “foretrækker”, forudsat at sikkerhedssituationen i hjemlandet tillader det.

Kan lande, der ikke er tilsluttet konventionen, nægte at tage imod potentielle flygtninge?

Begrebet refoulement indebærer, at man tvangstilbagesender en person til et land, hvor vedkommende risikerer at blive udsat for forfølgelse. Princippet om non-refoulement er en del af international sædvaneret og bindende for alle stater. Derfor bør ingen stat udvise en person under sådanne omstændigheder.

Hvem omfattes ikke af konventionen?

Personer, der har forbrudt sig mod freden, er delagtige i krigsforbrydelser eller forbrydelser mod menneskeheden, eller som har gjort sig skyldige i grove ikke-politiske forbrydelser uden for asyllandet.

Hvem er det, der udøver forfølgelse?

Er det personer eller organisationer, der tvinger mennesker på flugt fra deres hjem? Eller er det regeringer, oprørsgrupper eller andre grupper? Oprindelsen til forfølgelsen er ikke det afgørende, når man skal bedømme, om en person er berettiget til flygtningestatus. Det, der er vigtigt, er, om en person behøver international beskyttelse, fordi han eller hun ikke kan få den i hjemlandet.

Hvad er midlertidig beskyttelse?

Det  hænder, at stater giver “midlertidig beskyttelse”. Det kan ske, hvis de pludselig står over for en stor tilstrømning af flygtninge. Det var det, der skete under konflikten i det tidligere Jugoslavien i begyndelsen af halvfemserne, da landenes systemer for modtagelse af asylsøgere blev belastet til det yderste. Under sådanne omstændigheder kan mennesker hurtigt omplaceres i sikkerhed i andre lande, men uden at de får nogen garanti om permanent asyl. Således kan “midlertidig beskyttelse” være til fordel for både regeringer og asylansøgere under specielle forhold. Men det er et supplement til konventionen, og det erstatter ikke beskyttelsestiltag i videre betydning, inklusive flygtningestatus i henhold til konventionen.

Kan en soldat være flygtning?

En flygtning er en civilperson. Tidligere soldater kan være berettiget til flygtningestatus, men en person, der stadigvæk deltager i militære aktiviteter, er ikke berettiget til at få asyl.

Er nogle lande, for eksempel i Europa, i færd med at blive oversvømmet af asylansøgere?

I mange lande i verden, særlig i Europa, mener folk, at de er i færd med at blive oversvømmet af asylansøgere. På den ene side er det rigtigt, at antallet af asylansøgere er gået op i flere områder i de seneste årtier; på den anden side kan de problemer, enkelte lande står overfor, betragtes som værende særdeles relative. Når alt kommer til alt, er det ikke de industrialiserede lande, men lande i Afrika og Asien med langt færre økonomiske ressourcer end de europæiske, som nu og da må tage imod store grupper af flygtninge over lange perioder.

Hvis et land tilslutter sig konventionen, fører det da til, at stadig flere asylansøgere kommer til landet?

Nej. Nogle af de stater, der har taget imod de største grupper af flygtninge, er ikke tilsluttet flygtningekonventionen. Geopolitiske årsager eller familiebånd spiller en langt vigtigere rolle for, hvor “attraktivt” et bestemt land er.

Indebærer tilslutning til konventionen en begrænsning af en stats suverænitet?

Der findes ingen absolut suverænitet. Internationale relationer er ikke mulige uden rimelige kompromisser, der kan accepteres af alle. I flygtningeaftalerne forenes staternes egeninteresse med spørgsmålet om beskyttelse. Flygtningekonventionen siger for eksempel ingenting om selve asylproceduren. Hver enkelt stat bestemmer selv, hvordan denne procedure skal udformes.

Kan et land erklæres for “sikkert” i den forstand, at ingen personer kan antages at have grunde til at flygte fra landet?

Nej. Man må også tage de forskellige grunde i betragtning, der kan tænkes anført af asylansøgere, der kommer fra stater, hvor der generelt set ikke foreligger nogen alvorlig risiko for forfølgelse. Afgørelse i sådanne sager kan tages ved en hurtigt gennemført, men alligevel individuel behandling af asylansøgningerne.

Hvordan imødegå de bekymringer over konventionen, som man kan træffe hos regeringer og lokalbefolkning?

Mange sådanne bekymringer beror på misforståelser. Konventionen og tillægsprotokollen udgør kun de generelle juridiske rammer, inden for hvilke staterne kan udvikle deres flygtningepolitik, og de forpligtelser, der ligger på regeringerne, er ikke så vanskelige at leve op til, som en del tror. At lade flygtninge blive i landet uden at give dem en holdbar retsbeskyttelse kan skabe en “gråzone”, der i værste fald kan udvikle sig til et alvorligt sikkerhedspolitisk problem.

(download pdf-filen - Brochuren spørgsmål og svar om FNs Flygtningekonvention af 1951 på engelsk – størrelse: 21 kb)